Naskah-Kuliah_Pertemuan-10_Hukum-Lingkungan-Internasional

Atribusi

Modul ini diorkestrasi oleh Mohamad Mova AlAfghani menggunakan Claude beserta beberapa model bahasa besar (large language model) dan harness pendukungnya.

Pertemuan 10 — Hukum Lingkungan Internasional

Pada September dan Oktober 2015, langit Singapura dan sebagian Malaysia berubah kelabu kekuningan. Orang berangkat kerja dengan masker, dan sekolah sempat diliburkan. Asap itu tidak lahir di sana. Ia datang dari kebakaran lahan gambut di Sumatra dan Kalimantan, ratusan kilometer jauhnya, terbawa angin melintasi laut.

Pertanyaan kita hari ini: kalau kegiatan di wilayah sebuah negara merugikan negara lain, apa kewajiban negara itu, dan dari mana kewajiban itu berasal?

Jawabannya ada dalam hukum lingkungan internasional, yaitu kumpulan aturan yang mengatur hubungan antarnegara dalam urusan menjaga lingkungan. Namun dunia tidak punya parlemen. Tidak ada lembaga yang membuat undang-undang untuk semua negara.

Ada tiga sumber utama. Pertama, perjanjian internasional, yang sering disebut konvensi atau protokol. Perjanjian itu mirip kontrak: ia hanya mengikat negara yang ikut menjadi pihak. Kedua, hukum kebiasaan internasional, yaitu praktik yang dijalankan negara-negara secara umum dan diyakini sebagai kewajiban hukum. Kebiasaan mengikat semua negara, termasuk yang tidak pernah menandatangani apa pun. Ketiga, prinsip hukum umum yang dikenal di banyak sistem hukum.

Di samping ketiganya ada dokumen yang tidak mengikat, seperti deklarasi hasil konferensi. Para ahli menyebutnya hukum lunak, atau soft law. Hukum lunak sering menjadi benih: sebuah prinsip dideklarasikan, dimasukkan ke perjanjian, lalu diakui pengadilan sebagai kebiasaan.

Kaidah tertua dalam bidang ini justru lahir dari sengketa asap. Di kota Trail, di Kanada, berdiri sebuah pabrik peleburan logam. Asap belerangnya terbawa angin ke negara bagian Washington di Amerika Serikat dan merusak tanaman serta hutan di sana. Kedua negara membawa sengketa itu ke majelis arbitrase, yaitu semacam pengadilan yang dibentuk khusus oleh para pihak yang bersengketa. Pada 1941 majelis itu memutus bahwa tidak ada negara yang berhak memakai atau membiarkan wilayahnya dipakai sehingga asapnya menimbulkan kerugian di wilayah negara lain. Syaratnya, kerugian itu serius dan dibuktikan dengan bukti yang jelas dan meyakinkan. Kanada diwajibkan membayar ganti rugi.

Pabrik itu milik swasta, bukan milik pemerintah Kanada. Namun yang bertanggung jawab di hadapan Amerika Serikat adalah negaranya. Inilah pelajaran pertama hari ini: negara bertanggung jawab atas kerugian lintas batas yang ditimbulkan kegiatan swasta di wilayahnya. Kaidah ini dikenal sebagai larangan merugikan, atau prinsip no harm.

Kaidah Trail Smelter kemudian naik kelas. Pada Juni 1972, 113 negara berkumpul di Stockholm, Swedia, dalam konferensi Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang lingkungan hidup manusia. Untuk pertama kalinya lingkungan diperlakukan sebagai urusan bersama antarnegara. Konferensi itu melahirkan Deklarasi Stockholm dan Program Lingkungan Perserikatan Bangsa-Bangsa, atau UNEP.

Dua prinsip Deklarasi Stockholm paling sering dikutip. Prinsip 1 mengaitkan lingkungan yang baik dengan hak asasi manusia. Prinsip 21 memuat dua hal yang sekilas bertentangan. Negara berdaulat atas sumber dayanya sendiri, tetapi negara juga wajib memastikan kegiatan di wilayahnya tidak merusak lingkungan negara lain. Hukum lingkungan internasional sesudahnya adalah upaya menyeimbangkan dua kalimat itu.

Indonesia menyerap semangat Stockholm dalam satu dekade. Pada 1982 lahir UU 4/1982, undang-undang lingkungan hidup pertama kita, yang memperkenalkan kewajiban menganalisis dampak lingkungan. Aturan rincinya menyusul dalam PP 29/1986, peraturan pemerintah pertama tentang AMDAL. Keduanya kini sudah dicabut, tetapi dari sanalah AMDAL kita bermula.

Pada 1987 terbit Laporan Brundtland, yang merumuskan pembangunan berkelanjutan sebagai pembangunan yang memenuhi kebutuhan generasi sekarang tanpa mengorbankan kemampuan generasi mendatang memenuhi kebutuhannya. Lima tahun kemudian, pada Juni 1992, 172 negara berkumpul di Rio de Janeiro, Brasil, dalam pertemuan yang dikenal sebagai KTT Bumi. Hasilnya antara lain Deklarasi Rio yang berisi 27 prinsip, dan Konvensi Keanekaragaman Hayati.

Sekarang perhatikan bagaimana prinsip-prinsip Rio berjalan ke Senayan. Lima tahun setelah Rio, Indonesia mengganti undang-undang lingkungannya dengan UU 23/1997. Dua belas tahun kemudian lahir UU 32/2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. Di sinilah prinsip Rio menjadi asas yang tertulis. Asas kehati-hatian ada di Pasal 2 huruf f. Asas pencemar membayar ada di Pasal 2 huruf j. Asas partisipatif ada di Pasal 2 huruf k.

Deklarasi Rio sendiri tidak mengikat. Tetapi begitu isinya ditulis ke dalam undang-undang, hakim Indonesia wajib memperlakukannya sebagai hukum nasional. Satu catatan penulisan: hari ini undang-undang itu harus Saudara kutip sebagai UU 32/2009 sebagaimana diubah dengan UU 6/2023, yaitu undang-undang Cipta Kerja.

Mari kita bedah prinsip-prinsip itu satu per satu. Prinsip lebih umum daripada aturan, dan ia menuntun hakim ketika aturan diam atau kabur.

Prinsip pertama adalah pencegahan. Negara wajib bertindak sebelum kerugian terjadi, apabila risikonya sudah diketahui. Bayangkan Saudara tahu kabel listrik di rumah Saudara terkelupas. Saudara wajib memperbaikinya sekarang, bukan menunggu rumah tetangga terbakar. Dalam hukum internasional, kewajiban ini disebut due diligence, yaitu kewajiban berupaya sungguh-sungguh. Negara tidak dituntut menjamin hasil, tetapi dituntut tidak lalai. Di Indonesia, pencegahan diwujudkan antara lain lewat baku mutu, AMDAL, dan persetujuan lingkungan.

Prinsip kedua adalah kehati-hatian. Bedanya dengan pencegahan terletak pada pengetahuan. Pencegahan menangani risiko yang sudah terbukti. Kehati-hatian menangani risiko yang belum pasti. Prinsip 15 Deklarasi Rio menyatakan bahwa bila ada ancaman kerusakan yang serius atau tidak dapat dipulihkan, ketiadaan kepastian ilmiah penuh tidak boleh dijadikan alasan untuk menunda tindakan. Contohnya bahan kimia baru yang diduga menumpuk dalam tubuh makhluk hidup, padahal datanya belum lengkap. Menunggu data lengkap bisa berarti menunggu sampai terlambat.

Prinsip ketiga adalah pencemar membayar. Biaya pencemaran, termasuk biaya pencegahan dan pemulihan, harus ditanggung pencemar, bukan masyarakat atau anggaran negara. Dalam UU 32/2009 prinsip ini diwujudkan antara lain lewat kewajiban ganti rugi dalam Pasal 87 dan tanggung jawab mutlak dalam Pasal 88, yang sudah kita bahas pada Bab 7.

Prinsip keempat adalah tanggung jawab bersama tetapi berbeda. Semua negara bertanggung jawab, tetapi bebannya dibedakan menurut sumbangan historis dan kemampuan masing-masing. Penerapannya yang paling ramai diperdebatkan ada dalam rezim iklim, yang dibahas dalam mata kuliah Hukum Perubahan Iklim.

Prinsip-prinsip ini menjadi konkret lewat perkara. Selain Trail Smelter, ada dua perkara Mahkamah Internasional yang wajib Saudara kenal. Dalam perkara Gabčíkovo-Nagymaros tahun 1997, Hungaria menghentikan proyek bendungan bersama di Sungai Danube dengan alasan kekhawatiran lingkungan. Mahkamah menerima bahwa keadaan darurat ekologis pada prinsipnya dapat menjadi pembelaan, tetapi dalam perkara itu bahayanya dinilai belum nyata dan belum mendesak. Hungaria justru dinyatakan melanggar perjanjian.

Dalam perkara Pulp Mills tahun 2010, Uruguay mengizinkan pabrik bubur kertas di tepi sungai perbatasannya dengan Argentina. Mahkamah menyatakan bahwa analisis dampak lingkungan untuk kegiatan yang berisiko merugikan negara lain adalah kewajiban menurut hukum internasional umum. Uruguay dinyatakan melanggar kewajiban prosedural, karena tidak memberi tahu dan tidak berkonsultasi dengan Argentina. Namun pelanggaran substantif, yaitu bahwa sungai benar-benar tercemar, tidak terbukti. Ketiga perkara itu membentuk satu garis: larangan merugikan, batas dalil lingkungan, lalu kewajiban prosedural yang konkret.

Sekarang bagian yang paling sering disalahpahami. Sebuah perjanjian internasional tidak otomatis menjadi hukum yang dapat dipakai di pengadilan Indonesia. Jalannya melewati empat tahap. Pertama, penandatanganan: Indonesia setuju pada naskahnya, tetapi belum terikat. Kedua, pengesahan, yang sering disebut ratifikasi: Indonesia menyatakan diri terikat, dengan undang-undang atau peraturan presiden, sesuai UU 24/2000 tentang Perjanjian Internasional. Ketiga, pelaksanaan: peraturan di bawahnya menerjemahkan kewajiban konvensi menjadi ukuran yang dapat diperiksa. Keempat, penegakan oleh aparat.

Pengesahan mengikat Indonesia terhadap negara lain. Tetapi warga biasanya baru dapat menuntut sesuatu di pengadilan setelah peraturan pelaksananya terbit. Jadi untuk setiap konvensi, ajukan dua pertanyaan. Dengan instrumen apa Indonesia mengesahkannya? Dan instrumen apa yang melaksanakannya?

Ambil Konvensi Basel tentang perpindahan limbah berbahaya lintas batas. Mekanisme intinya disebut persetujuan atas dasar informasi awal. Artinya, negara pengekspor wajib memberi tahu negara pengimpor dan memperoleh persetujuan tertulisnya sebelum limbah dikapalkan. Indonesia mengaksesinya dengan Keppres 61/1993. Di dalam negeri, Pasal 69 UU 32/2009 melarang memasukkan limbah B3 ke wilayah Indonesia. Namun limbah non-B3 tertentu, seperti kertas dan plastik bekas, masih boleh diimpor sebagai bahan baku industri. Di celah inilah sampah plastik terkontaminasi terselip masuk dalam bal-bal yang diimpor secara sah. Satu kelemahan Basel perlu Saudara catat: larangannya kuat di atas kertas, tetapi tidak ada badan internasional yang menarik tuasnya. Komite kepatuhannya hanya bersifat membantu, dan penegakannya bergantung pada bea cukai tiap negara.

Contoh kedua, Konvensi Minamata tentang merkuri, yang disahkan dengan UU 11/2017. Pelaksanaannya diatur Perpres 21/2019, yang menargetkan penghapusan penuh merkuri di pertambangan emas skala kecil pada 2025. Tenggat itu sudah lewat tanpa terpenuhi. Contoh ketiga, Konvensi Stockholm tentang pencemar organik persisten, yaitu bahan kimia yang sangat lambat terurai. Daftar bahannya terus bertambah lewat keputusan konferensi para pihak, sementara rencana nasional kita terakhir dikirimkan pada 2021. Kewajiban Indonesia bertambah tanpa satu undang-undang pun diubah.

Kita kembali ke asap 2015. Indonesia baru mengesahkan Persetujuan ASEAN tentang Pencemaran Asap Lintas Batas dengan UU 26/2014, dua belas tahun setelah persetujuan itu ditandatangani. Isinya mengulang Prinsip 21 Stockholm dan mewajibkan kebijakan membuka lahan tanpa membakar. Namun sengketanya hanya diselesaikan lewat konsultasi, dan tidak ada klausul ganti rugi. Singapura punya undang-undang sendiri yang menjangkau pelaku di luar wilayahnya, tetapi pada 2015 ia hanya mengirim pemberitahuan tindakan pencegahan kepada sejumlah perusahaan, dan belum pernah menuntut siapa pun.

Untuk pertemuan berikutnya, bacalah Bab 9, lalu terapkan kaidah Trail Smelter pada kabut asap 2015. Tanyakan pada diri Saudara: unsur apa yang paling sulit dibuktikan oleh negara tetangga?

Bahan bacaan

• Buku ajar, BAB 9: Hukum Lingkungan Internasional
• Deklarasi Stockholm 1972 (Prinsip 1 dan 21) dan Deklarasi Rio 1992 (Prinsip 2, 7, 10, 15, 16, 17)
• Trail Smelter Case (United States/Canada), Reports of International Arbitral Awards Vol. III (putusan 1938 dan 1941)
• Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), I.C.J. Reports 1997; Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), I.C.J. Reports 2010
• UU 32/2009 sebagaimana diubah dengan UU 6/2023, Pasal 2, 69, 87, 88
• UU 24/2000 tentang Perjanjian Internasional
• Instrumen pengesahan: Keppres 61/1993 (Basel); UU 19/2009 (Stockholm POPs); UU 11/2017 (Minamata); UU 26/2014 (AATHP); pelaksanaan Minamata: Perpres 21/2019

Catatan pengayaan

• Rezim iklim (UNFCCC, Protokol Kyoto, Persetujuan Paris) dan penerapan tanggung jawab bersama tetapi berbeda di dalamnya dibahas dalam Hukum Perubahan Iklim, bukan di mata kuliah ini.
• Transboundary Haze Pollution Act 2014 Singapura: pada 2015 hanya diterbitkan Preventive Measures Notice; belum pernah ada penuntutan.
• Keterangan “sekolah sempat diliburkan” pada September 2015 mengikuti pemberitaan umum saat itu, bukan isi BAB 9; periksa ulang sebelum kuliah bila hendak dikutip.