Atribusi
Modul ini diorkestrasi oleh Mohamad Mova AlAfghani menggunakan Claude beserta beberapa model bahasa besar (large language model) dan harness pendukungnya.
Pertemuan 3 — Arsitektur Rezim Iklim Internasional
Pada Desember 1997, di kota Kyoto, para perunding dari seluruh dunia menyepakati sebuah protokol yang tampak seperti kemenangan besar. Untuk pertama kalinya, negara-negara maju menerima target penurunan emisi yang mengikat secara hukum, lengkap dengan angka dan tenggat. Dokumen itu rapi, tegas, dan dapat ditegakkan.
Delapan tahun kemudian protokol itu akhirnya berlaku. Tetapi penghasil emisi terbesar di dunia pada masa itu, Amerika Serikat, sudah menandatangani tanpa pernah meratifikasinya. Kanada kemudian menarik diri. Negara-negara berkembang, termasuk Tiongkok dan India, sama sekali tidak memikul target. Protokol yang rapi itu, pada akhirnya, mengikat sebagian kecil dunia saja.
Delapan belas tahun setelah Kyoto, pada Desember 2015 di Paris, masyarakat internasional mencoba cara yang berlawanan. Alih-alih memberi tahu negara berapa yang harus mereka turunkan, Persetujuan Paris bertanya kepada setiap negara berapa yang sanggup mereka turunkan. Hasilnya hampir seluruh dunia ikut serta.
Di sinilah letak pelajaran pokok kuliah hari ini, dan saya minta Saudara memegangnya erat. Rezim iklim internasional bergerak dari pendekatan dari atas ke bawah menuju pendekatan dari bawah ke atas. Kyoto memerintah, tetapi hanya sedikit yang tunduk. Paris mengajak, dan hampir semua datang. Pertanyaan yang belum terjawab sampai hari ini adalah: apakah partisipasi yang luas dengan komitmen yang longgar lebih baik daripada komitmen yang ketat dengan partisipasi yang sempit?
Mari kita urutkan bangunannya dari fondasi.
Fondasi itu adalah Konvensi Kerangka Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Perubahan Iklim, yang disepakati di Rio pada 1992 dan mulai berlaku pada 1994. Namanya sendiri sudah menjelaskan sifatnya. Ia sebuah konvensi kerangka, artinya ia tidak memuat kewajiban yang rinci, melainkan mendirikan rumah tempat kewajiban rinci itu kelak dirundingkan. Ia menetapkan tujuan, prinsip, kelembagaan, dan prosedur. Isinya menyusul.
Pasal dua memuat tujuan akhirnya, dan rumusannya layak Saudara hafal. Tujuan konvensi adalah menstabilkan konsentrasi gas rumah kaca pada tingkat yang mencegah campur tangan manusia yang berbahaya terhadap sistem iklim. Perhatikan kata “berbahaya”. Konvensi tidak memberi angkanya. Selama lebih dari dua dekade, pertanyaan berapa sebenarnya batas berbahaya itu menjadi salah satu perdebatan ilmiah dan politik paling panjang dalam rezim ini. Baru di Paris angka itu akhirnya dituliskan.
Pasal tiga memuat prinsip-prinsipnya, termasuk tanggung jawab bersama namun berbeda yang kita bahas pekan lalu, serta kehati-hatian. Pasal empat memuat komitmen, yang untuk sebagian besar negara masih berupa kewajiban melaporkan dan menyusun program, bukan kewajiban mencapai angka tertentu.
Di atas fondasi itu berdiri Protokol Kyoto 1997. Protokol ini memberi target terukur kepada negara maju yang tercantum dalam lampiran, dengan rata-rata penurunan sekitar lima persen di bawah tingkat emisi 1990, untuk periode komitmen pertama antara 2008 dan 2012. Karena target yang mengikat itu mahal, Kyoto menyediakan tiga mekanisme fleksibilitas agar biaya penurunan dapat ditekan: perdagangan emisi antarnegara maju, pelaksanaan bersama antarnegara maju, dan mekanisme pembangunan bersih yang memungkinkan negara maju mendanai proyek penurunan emisi di negara berkembang lalu mengklaim hasilnya.
Mekanisme pembangunan bersih inilah yang paling relevan bagi Indonesia, sebab lewat pintu itulah proyek karbon pertama masuk ke negeri ini. Ia juga cikal bakal perdagangan karbon yang akan kita pelajari pada pertemuan kesembilan.
Kelemahan Kyoto sudah saya sebutkan di awal, tetapi ada satu kelemahan struktural yang lebih dalam. Kyoto membagi dunia menjadi dua kelompok secara permanen berdasarkan keadaan tahun 1992. Padahal dunia berubah. Ketika sebuah negara berkembang tumbuh menjadi penghasil emisi terbesar dunia, pembagian yang dibekukan pada 1992 kehilangan pijakan moralnya di mata negara maju, sekaligus tetap dipertahankan mati-matian oleh negara berkembang sebagai soal keadilan historis. Kebuntuan itu berlangsung hampir dua dekade.
Persetujuan Paris 2015 memecah kebuntuan tersebut dengan mengubah rancang bangunnya. Pasal dua akhirnya memberi angka: menahan kenaikan suhu rata-rata global jauh di bawah dua derajat Celsius dibandingkan tingkat pra-industri, serta mengupayakan pembatasan pada satu koma lima derajat Celsius.
Inti mesinnya adalah kontribusi yang ditetapkan secara nasional, yang lazim disingkat N-D-C. Setiap negara menyusun sendiri targetnya, menyerahkannya ke sekretariat, lalu memperbaruinya setiap lima tahun. Yang mengikat secara hukum adalah kewajiban prosedural, yakni menyusun, menyerahkan, dan memelihara target itu, serta melaporkan kemajuannya. Pencapaian angkanya sendiri tidak mengikat dalam arti dapat digugat sebagai wanprestasi perjanjian.
Saudara mungkin langsung bertanya, kalau begitu apa gunanya. Pertanyaan itu tepat, dan jawabannya terletak pada dua ketentuan yang menjadi gigi pengunci.
Yang pertama, Pasal empat mensyaratkan setiap target baru harus menunjukkan kemajuan dibandingkan target sebelumnya, dan mencerminkan ambisi setinggi mungkin yang dapat dicapai negara tersebut. Kaidah kemajuan ini berarti target tidak boleh mundur. Frasa “ambisi setinggi mungkin” itulah yang belakangan menjadi pintu masuk para penggugat di berbagai pengadilan, sebab frasa tersebut mengandung ukuran, meski samar.
Yang kedua, Pasal empat belas menetapkan penilaian bersama secara berkala atas kemajuan kolektif, yang dikenal sebagai inventarisasi global. Ditambah kerangka transparansi dalam Pasal tiga belas, rezim ini bekerja bukan dengan menghukum, melainkan dengan menyorot. Setiap negara diperiksa di hadapan negara lain.
Ada baiknya kita berhenti sejenak pada kerangka transparansi, sebab bagian inilah yang paling sering diremehkan mahasiswa dan paling sering menentukan di pengadilan. Persetujuan Paris mewajibkan setiap negara melaporkan inventarisasi emisinya serta kemajuan pelaksanaan targetnya, dengan metode yang seragam, dan laporan itu ditelaah oleh tim ahli teknis. Dari sudut pandang hukum, ini berarti negara memproduksi sendiri alat bukti mengenai kinerjanya. Ketika seorang penggugat kelak berdiri di hadapan hakim dan berkata bahwa pemerintahnya tidak memenuhi janjinya, angka yang ia pakai biasanya bukan angka karangan organisasi masyarakat sipil, melainkan angka yang dilaporkan pemerintah itu sendiri ke sekretariat. Kewajiban prosedural yang tampak lemah itu, pada akhirnya, menyediakan amunisi bagi kewajiban substantif.
Perbedaan hasil antara kedua rancang bangun itu pun terlihat dari jumlah pesertanya. Protokol Kyoto pada periode komitmen pertama hanya membebani kewajiban angka kepada sekelompok negara maju, dan kelompok itu menyusut ketika Amerika Serikat tidak meratifikasi dan Kanada menarik diri. Persetujuan Paris, sebaliknya, diikuti hampir seluruh anggota masyarakat internasional, dan setiap peserta menyerahkan targetnya sendiri. Kyoto menuntut banyak dari sedikit negara. Paris menuntut sedikit dari hampir semua negara. Mana yang lebih berhasil menurunkan emisi secara nyata masih diperdebatkan sampai hari ini, dan Saudara akan menemukan ahli yang meyakinkan di kedua sisi perdebatan tersebut.
Di atas semua itu bekerja kelembagaannya. Konferensi Para Pihak, yang kita kenal sebagai C-O-P, adalah organ tertinggi dan bersidang setiap tahun. Ia dibantu badan subsidier untuk urusan ilmiah dan teknologi serta badan subsidier untuk pelaksanaan, dan dilayani oleh sekretariat yang berkedudukan di Bonn. Pada COP dua puluh enam di Glasgow pada 2021, para pihak menyepakati Pakta Iklim Glasgow yang antara lain meminta negara meninjau kembali targetnya lebih cepat dari jadwal lima tahunan, dan untuk pertama kalinya menyebut batu bara secara eksplisit dalam sebuah keputusan COP.
Lalu di mana Indonesia berdiri? Indonesia meratifikasi Persetujuan Paris melalui Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2016. Dalam perundingan, Indonesia lazim bergerak bersama kelompok tujuh puluh tujuh dan Tiongkok, dan menekankan tiga hal: tanggung jawab historis negara maju, kebutuhan pendanaan dan alih teknologi, serta pengakuan atas peran hutan tropis sebagai penyerap karbon.
Posisi itu menempatkan Indonesia pada kedudukan yang tidak selalu nyaman. Di satu sisi, kita adalah negara berkembang yang menuntut pendanaan dan alih teknologi, serta menolak beban yang setara dengan negara maju. Di sisi lain, luas hutan tropis dan lahan gambut membuat Indonesia dipandang sebagai pemain kunci yang tindakannya berdampak global, sehingga tekanan terhadap Indonesia dalam perundingan cenderung lebih besar daripada terhadap negara berkembang lain yang seukuran ekonominya. Menjadi penting sekaligus rentan adalah kombinasi yang sulit dikelola di meja perundingan.
Di sinilah muncul pertanyaan yang akan kita perdebatkan di kelas. Persetujuan Paris mewajibkan setiap negara menunjukkan ambisi setinggi mungkin. Siapa yang berwenang menilai apakah target Indonesia sudah setinggi mungkin? Sekretariat tidak diberi kewenangan itu. Negara lain tidak punya forum untuk menggugatnya. Namun pengadilan nasional di beberapa negara ternyata bersedia menilainya, dan pada pertemuan keempat kita akan melihat bagaimana Mahkamah Internasional pada 2025 memasuki ruang kosong tersebut.
Satu catatan penutup tentang cara membaca rezim ini. Mahasiswa sering keliru menilai Persetujuan Paris sebagai perjanjian yang lemah karena targetnya tidak dapat dipaksakan. Penilaian itu terlalu tergesa. Kekuatan Paris tidak terletak pada sanksi, melainkan pada tiga hal yang bekerja perlahan: kewajiban melapor yang menghasilkan angka resmi, kaidah kemajuan yang menutup pintu kemunduran, dan frasa ambisi setinggi mungkin yang memberi pengadilan sesuatu untuk diukur. Perjanjian yang tampak longgar di meja perundingan ternyata cukup keras di ruang sidang.
Sebagai persiapan, bacalah Bab tiga. Pertemuan ini akan kita jalankan sebagai simulasi perundingan. Saudara akan dibagi ke dalam delegasi negara, dan setiap delegasi harus mempertahankan posisi negaranya, bukan pendapat pribadinya. Siapkan satu paragraf posisi untuk negara yang Saudara wakili.
Bahan bacaan
- Buku ajar, BAB 3 — Arsitektur Rezim Iklim Internasional
- UNFCCC 1992, khususnya Pasal 2, 3, dan 4
- Protokol Kyoto 1997, khususnya Pasal 3, 6, 12, dan 17
- Persetujuan Paris 2015, khususnya Pasal 2, 4, 13, dan 14
- UNFCCC, Glasgow Climate Pact, Keputusan 1/CP.26 (2021)
- Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2016 tentang Pengesahan Persetujuan Paris
Catatan pengayaan
Menunggu hasil riset hukum-iklim-mutakhir-2025-a807a2:
- status dan isi NDC kedua Indonesia, termasuk tanggal penyerahannya ke registri UNFCCC — naskah saat ini sengaja belum menyebut angka target
- keputusan COP29 di Baku, khususnya tujuan pendanaan kolektif baru, yang belum disinggung dalam naskah maupun dalam Bab 3