Atribusi
Modul ini diorkestrasi oleh Mohamad Mova AlAfghani menggunakan Claude beserta beberapa model bahasa besar (large language model) dan harness pendukungnya.
Pertemuan 5 — Hukum Adaptasi Perubahan Iklim
Selama hampir dua dekade pertama perundingan iklim, kata “adaptasi” nyaris merupakan kata terlarang.
Alasannya bukan teknis, melainkan politis, dan logikanya kira-kira begini. Bila kita mulai membicarakan cara menyesuaikan diri dengan perubahan iklim, kita seolah-olah mengakui bahwa upaya mencegahnya sudah gagal. Sebagian perunding, terutama dari negara maju, khawatir bahwa membicarakan adaptasi terlalu dini akan mengendurkan tekanan untuk menurunkan emisi. Adaptasi, kata mereka, adalah menyerah.
Negara-negara kepulauan kecil dan negara paling rentan memandangnya dengan cara yang sama sekali berbeda. Bagi mereka, adaptasi bukan pilihan ideologis melainkan urusan bertahan hidup. Air laut sudah masuk ke sumur mereka. Pertanyaan apakah membicarakan adaptasi akan mengurangi semangat mitigasi terdengar seperti pertanyaan orang yang rumahnya belum kebanjiran.
Perdebatan itu berlangsung bertahun-tahun, dan hasilnya adalah ketimpangan yang masih terasa sampai hari ini: rezim iklim internasional membangun perangkat mitigasi yang rinci dan berlapis, sementara perangkat adaptasinya jauh lebih sederhana. Kuliah hari ini adalah kisah bagaimana ketimpangan itu perlahan dikoreksi, dan mengapa koreksinya belum selesai.
Mari kita mulai dari pengertiannya. Adaptasi adalah penyesuaian sistem alam maupun sistem manusia terhadap dampak perubahan iklim, baik yang sudah terjadi maupun yang diperkirakan terjadi, untuk mengurangi kerugian atau memanfaatkan peluang yang muncul.
Adaptasi lazim dibedakan menurut waktunya dan menurut pelakunya. Menurut waktu, ada adaptasi antisipatif yang dilakukan sebelum dampak datang, dan adaptasi reaktif yang dilakukan sesudahnya. Menurut pelakunya, ada adaptasi otonom yang berlangsung sendiri tanpa campur tangan kebijakan, misalnya petani yang menggeser masa tanam karena musim berubah, dan ada adaptasi terencana yang merupakan hasil kebijakan sadar negara.
Pembedaan terakhir itu penting secara hukum. Adaptasi otonom terjadi dengan sendirinya dan tidak memerlukan dasar hukum. Adaptasi terencana memerlukan kewenangan, anggaran, dan prosedur, dan karena itu ia adalah persoalan hukum. Ketika negara memutuskan membangun tanggul laut, memindahkan permukiman, atau mengubah tata ruang pesisir, semua itu menuntut dasar hukum dan menimbulkan akibat hukum bagi warga yang terkena.
Ada satu istilah lagi yang wajib Saudara kuasai, dan justru istilah inilah yang paling sering menjadi pokok sengketa di pengadilan, yaitu maladaptasi.
Maladaptasi adalah tindakan yang diniatkan sebagai adaptasi, tetapi pada kenyataannya memperburuk kerentanan, entah kerentanan kelompok lain atau kerentanan kelompok itu sendiri di kemudian hari. Contohnya mudah dibayangkan. Sebuah tanggul yang melindungi satu kelurahan dapat mendorong genangan ke kelurahan di sebelahnya. Pengerasan permukaan untuk mempercepat aliran air di hulu dapat memperparah banjir di hilir. Pembangunan permukiman baru yang lebih tinggi dapat menutup jalur resapan yang selama ini melindungi kawasan sekitarnya.
Dari sudut pandang hukum, maladaptasi menarik karena ia memindahkan kerugian, bukan meniadakannya. Dan begitu kerugian berpindah kepada pihak yang tidak ikut memutuskan, kita berhadapan dengan persoalan keadilan prosedural yang kita pelajari pada pertemuan pertama, sekaligus dengan kemungkinan tanggung jawab hukum negara atas keputusannya sendiri. Inilah sebabnya proses adaptasi yang baik selalu menuntut kajian dampak dan partisipasi, bukan sekadar rancangan teknis.
Sekarang kita telusuri bagaimana adaptasi masuk ke dalam rezim internasional.
Konvensi Kerangka Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Perubahan Iklim pada 1992 sebenarnya sudah menyebut adaptasi, tetapi dengan rumusan yang umum dan tanpa perangkat pelaksana. Protokol Kyoto hampir seluruhnya berurusan dengan mitigasi. Kemajuan mulai terjadi pada 2001 melalui serangkaian keputusan di Marrakesh yang membentuk dana khusus, dan pada 2005 melalui program kerja Nairobi yang berfokus pada pemahaman dampak dan kerentanan. Pada 2010, Kerangka Adaptasi Cancun mendirikan Komite Adaptasi dan memperkenalkan proses rencana adaptasi nasional.
Titik baliknya adalah Persetujuan Paris pada 2015. Untuk pertama kalinya adaptasi memperoleh pasal tersendiri yang sejajar kedudukannya dengan mitigasi, yaitu Pasal tujuh. Dan di dalam pasal itu ditetapkan apa yang disebut tujuan global mengenai adaptasi.
Namun di sinilah letak persoalannya, dan Saudara harus melihatnya dengan jernih. Tujuan mitigasi dapat dinyatakan dalam satu angka yang sama bagi semua orang, yaitu batas kenaikan suhu. Adaptasi tidak dapat diperlakukan demikian. Adaptasi yang berhasil bagi sebuah negara kepulauan tropis sama sekali berbeda dari adaptasi yang berhasil bagi negara semi-gurun. Tidak ada satu angka yang dapat mewakili keduanya.
Akibatnya, tujuan global mengenai adaptasi dirumuskan secara kualitatif, dan selama bertahun-tahun ia tetap menjadi cita-cita tanpa ukuran. Baru pada Konferensi Para Pihak kedua puluh delapan di Uni Emirat Arab disepakati sebuah kerangka yang menetapkan sasaran tematik, misalnya di bidang air, pangan, kesehatan, dan ekosistem. Kerangka itu adalah kemajuan, tetapi ia masih jauh dari sesuatu yang dapat ditegakkan di pengadilan.
Perangkat kedua adalah rencana adaptasi nasional. Prosesnya dirancang agar negara mengenali kerentanannya, menyusun prioritas, lalu memadukannya ke dalam perencanaan pembangunan. Perlu Saudara catat sifat hukumnya: menyusun rencana ini bukan kewajiban yang mengikat, melainkan anjuran yang didukung pendanaan. Sebagian besar negara berkembang telah memulai prosesnya, tetapi laju penyelesaiannya lambat, dan hambatan utamanya hampir selalu sama, yaitu dana dan kapasitas.
Dan di situlah kita sampai pada persoalan yang paling serius dalam hukum adaptasi internasional, yaitu kesenjangan pendanaan. Program Lingkungan Perserikatan Bangsa-Bangsa menerbitkan laporan berkala mengenai kesenjangan adaptasi, dan temuannya berulang dari tahun ke tahun: kebutuhan pendanaan adaptasi negara berkembang jauh melampaui aliran dana yang benar-benar tersedia, dan jaraknya melebar, bukan menyempit.
Mengapa demikian? Salah satu sebabnya bersifat struktural, dan menarik untuk dipikirkan seorang sarjana hukum. Proyek mitigasi umumnya menghasilkan sesuatu yang dapat dijual, misalnya listrik atau unit karbon, sehingga menarik bagi pemodal swasta. Proyek adaptasi umumnya menghasilkan kerugian yang tidak jadi terjadi. Sesuatu yang tidak jadi terjadi sulit ditagihkan kepada siapa pun. Karena itu adaptasi cenderung bergantung pada dana publik dan hibah, dan dana publik selalu terbatas.
Sebelum sampai ke pertanyaan hukumnya, ada baiknya kita melihat mengapa persoalan ini sangat dekat dengan kita. Indonesia adalah salah satu negara paling rentan terhadap dampak iklim di dunia, dan kerentanan itu berlapis.
Lapis pertama bersifat geografis. Sebagai negara kepulauan dengan garis pantai sangat panjang dan ribuan pulau kecil, Indonesia terpapar kenaikan muka laut, abrasi, dan intrusi air laut ke dalam sumber air tawar. Lapis kedua bersifat demografis. Puluhan juta penduduk tinggal di wilayah pesisir, dan sebagian besar pusat kegiatan ekonomi berada di sana. Lapis ketiga bersifat ekonomi. Sektor-sektor yang paling peka terhadap iklim, yaitu pertanian dan perikanan, justru menampung sebagian besar tenaga kerja yang paling miskin. Lapis keempat bersifat kelembagaan. Kewenangan penanganan tersebar antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten atau kota, sehingga tindakan adaptasi yang efektif hampir selalu menuntut koordinasi lintas tingkat yang tidak mudah.
Perhatikan bahwa lapis keempat adalah persoalan hukum murni. Tanggul dapat dibangun dengan uang dan teknik. Kewenangan yang tumpang tindih hanya dapat dibereskan dengan hukum.
Satu perkembangan kelembagaan yang perlu Saudara catat adalah masuknya adaptasi ke dalam inventarisasi global. Ketika penilaian berkala atas kemajuan kolektif tidak lagi hanya menghitung emisi, melainkan juga menilai kemajuan adaptasi, maka adaptasi memperoleh sesuatu yang selama ini tidak dimilikinya, yaitu siklus penilaian yang berulang dan terbuka. Ini belum penegakan, tetapi ia lebih dari sekadar imbauan.
Sekarang, pertanyaan yang benar-benar bersifat hukum. Adakah hak atas adaptasi?
Pertanyaan ini belum terjawab tuntas, tetapi arah perkembangannya cukup jelas. Bila negara memikul kewajiban positif untuk melindungi hak atas hidup dan hak atas lingkungan yang sehat, dan bila banjir serta kekeringan mengancam kedua hak tersebut, maka kelalaian mengambil langkah adaptasi yang wajar dapat dibaca sebagai pelanggaran kewajiban itu. Nalar semacam inilah yang dipakai Mahkamah Hak Asasi Manusia Eropa dalam perkara KlimaSeniorinnen pada 2024, ketika sekelompok perempuan lanjut usia di Swiss mempersoalkan kelambanan negara dalam menghadapi gelombang panas.
Perhatikan bahwa nalar itu sama persis dengan nalar uji tuntas yang kita pelajari pekan lalu, hanya dipindahkan dari mitigasi ke adaptasi. Bila kewajiban negara untuk menurunkan emisi dapat diukur dengan kepatutan usaha, tidak ada alasan mendasar mengapa kewajiban negara untuk melindungi warganya dari dampak yang sudah pasti datang tidak dapat diukur dengan cara yang sama.
Satu catatan penutup mengenai batas pembahasan hari ini. Ketika adaptasi tidak lagi memadai, ketika kerugian sudah tidak dapat dicegah dengan penyesuaian apa pun, kita masuk ke wilayah kerugian dan kerusakan. Wilayah itu punya kelembagaan dan politiknya sendiri, dan kita akan membahasnya tersendiri pada pertemuan kelima belas. Untuk hari ini, cukup Saudara pegang urutannya: mitigasi mencegah, adaptasi menyesuaikan, dan kerugian serta kerusakan menangani apa yang tidak lagi dapat dicegah maupun disesuaikan.
Untuk pertemuan berikutnya, bacalah Bab lima dan Bab tiga belas. Bawalah satu pertanyaan ke kelas: menurut Saudara, mengapa kewajiban adaptasi jauh lebih sulit dirumuskan secara mengikat daripada kewajiban mitigasi, dan apakah kesulitan itu benar-benar tidak dapat diatasi?
Bahan bacaan
- Buku ajar, BAB 5 — Hukum Adaptasi Perubahan Iklim
- Buku ajar, BAB 13 — Kerangka Hukum Adaptasi Internasional
- Persetujuan Paris, Pasal 7
- UNEP, Adaptation Gap Report (edisi terbaru)
- Verschuuren J (ed), Research Handbook on Climate Change Adaptation Law (2nd edn, Edward Elgar 2022)
- Verein KlimaSeniorinnen Schweiz dkk v Switzerland (ECtHR Grand Chamber, 9 April 2024)
Catatan pengayaan
Menunggu hasil riset hukum-iklim-mutakhir-2025-a807a2:
- nama resmi dan isi sasaran tematik kerangka tujuan global adaptasi yang disepakati pada COP28, serta perkembangannya pada COP29 — naskah sengaja menyebutnya secara umum
- angka mutakhir kesenjangan pendanaan adaptasi dari laporan UNEP terbaru
- jumlah negara yang telah menyelesaikan rencana adaptasi nasional