Mova's Notes

BAB 2 -- Hukum Bahan Kimia dan Zat Beracun --

28 min read

Atribusi

Modul ini diorkestrasi oleh Mohamad Mova AlAfghani menggunakan Claude beserta beberapa model bahasa besar (large language model) dan harness pendukungnya.

Ringkasan Perkuliahan (Audio)

Rekaman pendek yang meringkas materi bab ini, tiga sampai lima menit per bagian: Dengarkan Pertemuan 2 — Hukum Bahan Kimia dan Zat Beracun.

BAB 2: Hukum Bahan Kimia dan Zat Beracun

A. PENDAHULUAN

1. Capaian Pembelajaran (Sub-CPMK)

Setelah menyelesaikan bab ini, mahasiswa mampu:

  1. Membedakan keterikatan internasional Indonesia pada Konvensi Stockholm, Minamata, dan Basel dari keberlakuan norma turunannya di dalam hukum nasional.
  2. Menganalisis mekanisme amandemen lampiran konvensi dan akibatnya terhadap kewajiban Indonesia, termasuk listing LC-PFCA 2025 dan amandemen limbah plastik serta limbah elektronik Basel.
  3. Mengevaluasi kegagalan target Perpres 21/2019 tentang merkuri dengan membedakan kegagalan pelaksanaan dari kegagalan rancangan.
  4. Membandingkan pendekatan Uni Eropa, Amerika Serikat, dan Indonesia terhadap PFAS, lalu menilai apakah Pasal 278 PP 22/2021 “menjangkau” PFAS.
  5. Merumuskan pertanyaan riset tentang titik macet transmisi norma kimia internasional ke parameter domestik.

2. Indikator Pencapaian

  • Dapat menjelaskan mengapa undang-undang pengesahan tidak dengan sendirinya melahirkan norma yang dapat ditegakkan di pengadilan nasional.
  • Dapat menurunkan tanggal mengikatnya sebuah listing Stockholm dari notifikasi depositari, dan menyebut apa yang masih harus diverifikasi.
  • Dapat menyebut empat target Pasal 4 Perpres 21/2019 dan mana yang sudah lewat.
  • Dapat menjelaskan tiga syarat agar Pasal 278 PP 22/2021 bekerja terhadap limbah mengandung PFAS.
  • Dapat membedakan entri A3210, Y48, dan B3011 Basel serta akibat hukumnya.
  • Dapat menjelaskan mengapa Basel punya larangan dagang di atas kertas tetapi penegakannya bertumpu pada kepabeanan nasional.

3. Deskripsi Singkat

Pada 2 Oktober 2025 Deputi Penegakan Hukum Kementerian Lingkungan Hidup mengirim surat resmi yang meminta tiga perusahaan di Batam mengembalikan kontainer limbah elektronik ke Amerika Serikat. Bea Cukai Batam menemukan 316 kontainer barang elektronik bekas di Pelabuhan Batu Ampar; 74 di antaranya terbukti berisi limbah B3. Sebulan kemudian kontainer itu masih terparkir di pelabuhan, dan soal reekspor diserahkan kepada pemiliknya (Mongabay Indonesia, 7 November 2025). Kasus ini merangkum pokok bab ini. Indonesia terikat pada konvensi yang melarang perdagangan itu, larangan nasionalnya tegas, tetapi yang benar-benar bekerja di lapangan hanyalah pemeriksaan fisik oleh petugas pabean.

Bab ini membaca empat rezim: Konvensi Stockholm tentang pencemar organik persisten (POPs), Konvensi Minamata tentang merkuri, pengaturan PFAS di tiga yurisdiksi, dan Konvensi Basel tentang perpindahan lintas batas limbah. Tesis yang diuji sepanjang bab: Indonesia hampir selalu sudah terikat oleh instrumen internasional di bidang ini, tetapi jarang sudah menerjemahkannya menjadi parameter yang dapat ditegakkan. Yang macet bukan kemauan meratifikasi, melainkan mesin transmisinya.

4. Relevansi

Bab ini dibangun di atas BAB 2 buku S1. Definisi B3, limbah B3, dan limbah nonB3, rantai kewajiban dari penghasil sampai penimbun, batas waktu penyimpanan, serta larangan impor Pasal 69 dan ancaman pidana Pasal 106 UU 32/2009 dianggap sudah dikuasai dan tidak diulang.

Bidang ini menuntut keterampilan yang jarang diajarkan: membaca status lampiran konvensi yang berubah tanpa ratifikasi baru, menghitung kapan perubahan itu mengikat, lalu memeriksa apakah ada peraturan domestik yang menampungnya. Kemampuan membaca regulasi asing juga makin menentukan, karena standar Uni Eropa dan Amerika Serikat akan diminta dari eksportir Indonesia sebelum hukum Indonesia mewajibkannya.

B. PENYAJIAN MATERI

1. Kerangka Analisis: Terikat Tidak Sama dengan Menerjemahkan

Indonesia menjadi pihak Konvensi Stockholm lewat UU 19/2009, Minamata lewat UU 11/2017, dan Basel lewat Keppres 61/1993. Ia bahkan meratifikasi Basel Ban Amendment pada 24 Oktober 2005, empat belas tahun sebelum amandemen itu berlaku (Basel Action Network, Country Status). Catatan ratifikasinya bersih.

Catatan penerjemahannya tidak. Rencana Implementasi Nasional (NIP) untuk POPs terakhir dikirim ke Sekretariat pada 18 November 2021 dan berhenti pada COP-9 (NIP Indonesia 2021). Baku mutu air minum yang berlaku, Permenkes 2/2023, tidak memuat satu pun parameter PFAS. Daftar limbah B3 nasional masih menyatukan aki timbal dan baterai litium dalam satu kode, A102d (Lampiran IX PP 22/2021).

Jarak itu tidak berbentuk tunggal. Bab ini terutama membahas kegagalan transmisi: normanya ada, tetapi tidak ada mesin yang mengubahnya menjadi parameter. Bentuk lain, seperti kegagalan resolusi ketika klasifikasi terlalu kasar untuk bahayanya, dibahas pada BAB 3.

Satu pembedaan konseptual harus dipegang sejak awal. Undang-undang atau keputusan presiden pengesahan membuat Indonesia terikat secara internasional. Ia tidak dengan sendirinya melahirkan norma yang dapat dipakai untuk menggugat, mendenda, atau memidana seseorang di pengadilan nasional. Untuk itu dibutuhkan peraturan pelaksana yang menyebut zat, ambang, dan subjek yang dibebani kewajiban. Seluruh bab ini pada dasarnya menelusuri letak jembatan itu dan di mana ia putus.

2. Konvensi Stockholm: Lampiran yang Bergerak, NIP yang Diam

a. Arsitektur yang dinamis

Konvensi Stockholm diadopsi 2001 dan berlaku 17 Mei 2004. Calon zat disaring oleh komite ahli POPRC berdasarkan kriteria Annex D (Fiedler dkk., Chemistry International). Tiga lampirannya berbeda akibat: Annex A penghapusan, Annex B pembatasan, Annex C pelepasan tidak disengaja seperti dioksin (IISD Earth Negotiations Bulletin). Mahasiswa S1 cukup mengenal struktur ini. Yang menjadi pokok seminar adalah geraknya.

Hampir semua penambahan masuk jalur penghapusan. COP-10 (Juni 2022) menambahkan PFHxS lewat keputusan SC-10/13; COP-11 (Mei 2023) menambahkan metoksiklor, Dechlorane Plus, dan UV-328 lewat SC-11/9 sampai SC-11/11 (Sekretariat Stockholm, The New POPs). COP-12 di Jenewa, 28 April sampai 9 Mei 2025, mengadopsi 29 keputusan (laman COP-12). Tiga di antaranya listing baru: klorpirifos (SC-12/9), parafin terklorinasi rantai menengah (SC-12/10), dan asam perfluorokarboksilat rantai panjang atau LC-PFCA (SC-12/12). Keputusan SC-12/14 tidak menambah zat, melainkan mengubah listing UV-328 yang sudah ada dengan satu pengecualian. Annex B sampai kini hanya berisi DDT serta PFOS dan PFOSF (Sekretariat Stockholm, All POPs). Jalur pembatasan nyaris tidak dipakai; konvensi ini bergerak ke arah penghapusan.

b. Keberlakuan otomatis dan tanggal yang diturunkan

Notifikasi depositari C.N.672.2025.TREATIES-XXVII.15 bertanggal 16 Desember 2025 menegaskan mekanisme Pasal 22 ayat (3) dan (4): pihak yang tidak dapat menerima amandemen lampiran wajib menyampaikan pemberitahuan tertulis dalam satu tahun sejak komunikasi depositari. Tanpa pemberitahuan itu, amandemen berlaku otomatis.

Dari dua premis, keberlakuan otomatis dan tiadanya catatan penolakan Indonesia, dapat diturunkan bahwa LC-PFCA mengikat Indonesia sekitar 16 Desember 2026. Mahasiswa S2 perlu memperlakukan tanggal itu sebagai kesimpulan turunan, bukan kutipan. Ada satu premis yang belum diuji dalam bahan bab ini: Pasal 25 ayat (4) Konvensi memungkinkan pihak menyatakan bahwa amandemen lampiran baru berlaku baginya setelah ia meratifikasinya secara tersendiri. Bila Indonesia pernah membuat deklarasi semacam itu, logika keberlakuan otomatis tidak berlaku, dan tanggalnya bergeser. Memeriksa daftar deklarasi pada laman depositari PBB adalah langkah wajib sebelum tanggal itu dikutip.

c. Ratifikasi bukan implementasi

UU 19/2009 berlaku 11 Juni 2009 dan belum pernah diuji materi. NIP adalah jembatan dari konvensi ke kebijakan nasional, dan Pasal 7 Konvensi mewajibkan pemutakhirannya. NIP 2021 memutakhirkan NIP 2014 dengan menampung amandemen COP-5 sampai COP-9, yang terakhir PFOA dan dikofol. Dokumen itu mengakui sendiri bahwa regulasi POPs Indonesia baru menjangkau sebagian daftar Konvensi, dan bahwa perubahan PP 74/2001 tentang Pengelolaan B3 masih “in process” (NIP Indonesia 2021). Inventori PFOS-nya tidak dimutakhirkan sejak perkiraan 2014.

Hasilnya asimetri: lampiran berubah otomatis setiap dua tahun, sementara tidak ada pemicu hukum yang memaksa parameter domestik ikut berubah. NIP yang tertinggal tiga COP adalah gejala rancangan, bukan sekadar kelalaian administratif.

d. Dua pembacaan atas keterikatan tanpa transposisi

Seminar perlu menimbang dua posisi.

Posisi pertama menyatakan kewajiban Indonesia sudah nyata. Pasal 11 UUD 1945 dibaca bersama UU 24/2000 tentang Perjanjian Internasional membuat negara terikat sejak perjanjian berlaku baginya, terlepas dari ada atau tidaknya peraturan pelaksana. Menurut posisi ini, ketiadaan transposisi adalah masalah penegakan, bukan masalah keberlakuan. Negara yang tidak menerjemahkan kewajibannya melanggar konvensi, dan pelanggaran itu dapat dipersoalkan di forum konvensi.

Posisi kedua menyatakan keterikatan semacam itu tidak berarti bagi warga. Tidak ada pelaku usaha yang dapat didenda karena melanggar Annex A secara langsung, dan tidak ada hakim nasional yang dapat memerintahkan penghentian produksi LC-PFCA tanpa norma domestik yang menyebutnya. Forum konvensi pun tidak memiliki sanksi.

Kedua posisi benar pada lapisannya masing-masing. Posisi pertama menjawab pertanyaan hukum internasional: apakah Indonesia terikat. Posisi kedua menjawab pertanyaan hukum nasional: apakah ada yang dapat ditegakkan. Ketika seseorang berkata “Indonesia sudah mengatur PFAS karena pihak Konvensi Stockholm”, ia menjawab pertanyaan pertama untuk pertanyaan kedua.

3. Konvensi Minamata dan Pertambangan Emas Skala Kecil

a. Kewajiban inti

Konvensi Minamata berlaku 16 Agustus 2017. Untuk pertambangan emas skala kecil (PESK, padanan artisanal and small-scale gold mining), Pasal 7 mewajibkan pengurangan dan, bila layak, penghapusan penggunaan merkuri. Annex C mewajibkan penghapusan empat praktik terburuk (amalgamasi bijih utuh, pemanasan amalgam terbuka, pemanasan amalgam di permukiman, dan sianidasi tailing yang mengandung merkuri) serta penyusunan Rencana Aksi Nasional dalam tiga tahun (Esdaile dan Chalker, Chemistry: A European Journal).

Konvensi ini juga bergerak. COP-6 di Jenewa, 3 sampai 7 November 2025, mengadopsi amandemen Annex A yang menetapkan penghapusan global amalgam gigi pada 2034 (UNEP, siaran pers COP-6), puncak dari jalur pengurangan bertingkat sejak 2017 (UNEP Global Mercury Partnership).

b. Perpres 21/2019 dan dua tenggat yang lewat

UU 11/2017 berlaku 20 September 2017. Kewajiban Pasal 7 dilaksanakan lewat Perpres 21/2019 tentang Rencana Aksi Nasional Pengurangan dan Penghapusan Merkuri (RAN-PPM), ditetapkan 22 April 2019. Pasal 1 membedakan Pengurangan Merkuri (pembatasan bertahap) dari Penghapusan Merkuri (pelarangan atau penggantian penuh). Pasal 4 menetapkan empat target:

Bidang prioritasJenis targetBesaranTenggatStatus per September 2026
ManufakturPengurangan50 persen2030Masih prospektif
EnergiPengurangan33,2 persen2030Masih prospektif
PESKPenghapusan100 persen2025Lewat, tidak terpenuhi
KesehatanPenghapusan100 persen2020Lewat, tidak terpenuhi

Satu kekeliruan beredar luas dan layak dijadikan latihan verifikasi. Sebuah portal pemerintah provinsi menyebut target PESK sebagai pengurangan 50 persen pada 2025 (portal Pemprov Bangka Belitung). Angka 50 persen itu milik manufaktur. Ringkasan sekunder memindahkannya, dan kutipan berantai membuat target yang sudah gagal tampak lebih ringan daripada rumusannya.

Perpres itu masih berstatus berlaku. Tenggatnya yang tidak lagi prospektif. Di sinilah persoalan hukumnya: apa akibat hukum dari target yang lewat dalam sebuah peraturan presiden? Perpres 21/2019 tidak memuat sanksi dan tidak membebani subjek tertentu dengan kewajiban yang dapat dituntut. Ia instrumen perencanaan berbentuk peraturan perundang-undangan. Apakah warga dapat menggugat pemerintah karena gagal mencapai target itu, dan dengan dasar apa, adalah pertanyaan terbuka yang layak menjadi tesis.

c. Mengapa jadwal itu gagal: tiga penjelasan yang bersaing

Penjelasan yang paling mudah adalah lemahnya kapasitas dan kesadaran. Bahan bab ini menunjuk ke arah lain: struktur insentif.

Pertama, klausul kakek yang berbalik. Pasal 3 ayat (3) dan (4) Konvensi melarang tambang merkuri primer baru tetapi mengizinkan tambang yang sudah berjalan berlanjut hingga lima belas tahun. Penambangan cinnabar di Pulau Seram, dengan sekitar 3.000 pekerja, justru membuat merkuri lebih murah bagi penambang emas pada dekade 2010-an, ketika larangan ekspor Amerika Serikat dan Uni Eropa seharusnya menaikkan harga (Spiegel dkk., Ecological Economics). Pada 2016 Indonesia mengekspor 635 ton merkuri ke 13 negara, padahal Permendag 75/M-DAG/PER/10/2014 sudah melarang penggunaan merkuri di sektor pertambangan (BaliFokus, Mercury Trade and Supply in Indonesia). Larangannya ada sejak 2014; yang tidak ada adalah penegakannya.

Kedua, relasi kerja yang mengunci merkuri. Spiegel dkk. menemukan bahwa pemilik tempat pengolahan sengaja memberikan merkuri gratis kepada penambang. Amalgamasi hanya memulihkan kurang dari 30 persen emas, sisanya tertinggal di tailing yang menjadi milik pengolah untuk disianidasi. Ketidakefisienan merkuri itu sumber keuntungan. Kampanye kesadaran tidak menyentuh insentif ini.

Ketiga, substitusi yang memindahkan bahaya. Sianidasi menaikkan perolehan emas dari 30 sampai 35 persen menjadi 90 sampai 95 persen, tetapi prosesnya padat modal dan menyingkirkan penambang kecil (Verbrugge, Lanzano, dan Libassi, Geoforum). Keberhasilan menghapus merkuri dapat berarti kegagalan sosial bagi penambang yang menjadi sasaran perlindungan.

Di bawah ketiganya terdapat basis kelembagaan yang tipis. Dari 92 kabupaten yang memiliki Wilayah Pertambangan Rakyat hanya 9 yang diformalkan, dan dari sekitar 246 lokasi PESK hanya 44 yang berizin (Spiegel dkk.). Tanpa formalisasi tidak ada subjek hukum yang dapat dibebani kewajiban Perpres 21/2019. Penambang yang tidak berizin tidak dapat mengakses modal untuk teknologi bebas merkuri, sehingga tetap bergantung pada merkuri, dan pencemaran yang hendak dihapus terus berlangsung. Lingkarannya menutup sendiri.

d. Menimbang: pelaksanaan atau rancangan?

Posisi yang membela Perpres 21/2019 akan berkata bahwa targetnya tepat dan yang gagal adalah pelaksanaannya: anggaran, koordinasi pusat dan daerah, dan penegakan larangan perdagangan. Posisi sebaliknya menyatakan bahwa target penghapusan 100 persen dalam enam tahun, untuk sektor yang sebagian besar berada di luar perizinan, tidak pernah dapat dicapai oleh instrumen yang tidak menyentuh tenurial wilayah tambang dan relasi modal di tempat pengolahan.

Bahan bab ini lebih mendukung posisi kedua, dengan satu kualifikasi. Larangan perdagangan merkuri untuk pertambangan memang kegagalan pelaksanaan, karena normanya sudah ada sejak 2014. Tetapi target penghapusan PESK adalah kegagalan rancangan: ia menetapkan hasil tanpa mengubah kondisi hukum yang menentukan hasil itu. Organisasi masyarakat sipil seperti IPEN kini mendorong amandemen konvensi yang lebih tajam, yaitu mengakhiri perdagangan merkuri dan mempercepat penghapusan tambang primer dari 2032 ke 2027 (IPEN). Seminar perlu menilai apakah pengetatan di tingkat konvensi akan mengubah sesuatu di Indonesia bila persoalan formalisasi tidak disentuh.

4. PFAS: Tiga Yurisdiksi, Tiga Logika

a. Mengapa PFAS menguji rezim B3

PFAS (per- and polyfluoroalkyl substances) adalah kelas ribuan senyawa berikatan karbon-fluor yang nyaris tidak terurai, sehingga dijuluki forever chemicals. Bahayanya bukan letalitas akut. Bahayanya adalah gangguan endokrin, imunotoksisitas, dan bioakumulasi pada dosis rendah dalam jangka panjang. Karakter itu membuat instrumen yang dirancang untuk racun akut tidak otomatis menangkapnya, dan di situlah PFAS menjadi batu uji yang baik bagi rezim B3 mana pun.

b. Uni Eropa: restriksi berbasis kelas

REACH adalah kerangka registrasi, evaluasi, otorisasi, dan restriksi bahan kimia Uni Eropa; restriksi dituangkan dalam Annex XVII. Usulan Januari 2023 dari lima negara (Denmark, Jerman, Belanda, Norwegia, Swedia) menyasar PFAS sebagai satu kelas, lebih dari 10.000 zat (Arnold & Porter, Maret 2026). Pendekatan kelas adalah jawaban atas substitusi yang menyesal (regrettable substitution): ketika satu zat dilarang, industri beralih ke kerabat kimianya yang belum terdaftar.

Komite Penilaian Risiko (RAC) mengadopsi opini akhir pada 2 Maret 2026 yang mendukung larangan menyeluruh dengan hanya satu kategori derogasi. Komite Analisis Sosio-Ekonomi (SEAC) menerbitkan rancangan opini pada 26 Maret 2026 yang lebih lunak: larangan umum dengan derogasi per penggunaan, sebagian sampai dua belas tahun untuk sektor seperti semikonduktor dan alat kesehatan. Konsultasi publiknya ditutup 25 Mei 2026. Opini akhir SEAC diperkirakan akhir 2026, adopsi oleh Komisi kecil kemungkinan sebelum kuartal ketiga 2027, dan restriksinya tidak akan berlaku sebelum 2029 (Covington & Burling, Maret 2026). Perdebatan RAC dan SEAC adalah perdebatan klasik antara kehati-hatian dan proporsionalitas, dilembagakan dalam dua komite.

c. Amerika Serikat: dua jalur dengan ketahanan politik berbeda

Jalur pertama adalah penetapan zat di bawah CERCLA, undang-undang pemulihan lahan terkontaminasi. EPA menetapkan PFOA dan PFOS, termasuk garam dan isomer strukturalnya, sebagai hazardous substance menurut Pasal 102(a), berlaku 17 April 2024, dengan reportable quantity satu pon per 24 jam (EPA). Pemerintahan berikutnya, yang dipetisi industri untuk mencabutnya, mempertahankan penetapan itu (Saul Ewing, September 2025).

Jalur kedua adalah baku mutu air minum di bawah Safe Drinking Water Act. Aturan April 2024 menetapkan maximum contaminant level (MCL) untuk enam PFAS, dengan PFOA dan PFOS pada 4,0 bagian per triliun. Pada 14 Mei 2025 EPA mengumumkan akan mempertahankan angka PFOA dan PFOS, memundurkan tenggat kepatuhannya dari 2029 ke 2031, dan mencabut standar untuk empat PFAS lainnya (EPA, 14 Mei 2025). Kelompok lingkungan menilai pencabutan itu melanggar klausul anti-backsliding 42 U.S.C. 300g-1(b)(9), yang mensyaratkan revisi mempertahankan atau meningkatkan perlindungan (White & Case). Pengumuman itu menargetkan aturan final pada musim semi 2026; sumber bab ini tidak mencatat aturan final, sehingga statusnya wajib diperiksa di Federal Register sebelum dikutip.

Pelajarannya bukan soal angka. Penetapan CERCLA melekat pada pihak dan lahan, sehingga rantai tanggung jawab pemulihan sulit dibalik. Baku mutu air minum adalah aturan administratif yang dapat direvisi pemerintahan berikutnya, hanya ditahan klausul anti-backsliding. Bentuk hukum menentukan ketahanan politik sebuah norma.

d. Indonesia: arsitektur ada, instrumentasi tidak

Pernyataan bahwa Indonesia tidak punya hukum yang dapat menjangkau PFAS tidak tepat. Pasal 278 ayat (1) PP 22/2021 mengatur limbah di luar daftar Lampiran IX yang terindikasi berkarakteristik B3: “Menteri wajib melakukan uji karakteristik”. Rumusannya kewajiban, bukan diskresi, dan tidak bergantung pada nama zat. Karakteristik yang diuji ada enam: mudah meledak, mudah menyala, reaktif, infeksius, korosif, dan beracun. Karakteristik beracun diuji lewat dua jalur: TCLP (Toxicity Characteristic Leaching Procedure) terhadap tabel ambang Lampiran XI, dan uji toksikologi LD50 serta sub-kronis (sebuah blog praktisi hukum menguraikan urutannya, yang tata caranya diatur Permen LHK 6/2021).

Di luar itu hanya ada instrumen sempit. Permenperin 40/2022 membatasi PFOA di bawah 0,025 mg/kg dan total PFOS di bawah 1,0 µg/m² pada kain, tetapi hanya dalam sertifikasi industri hijau yang sukarela. Peraturan Wali Kota Padang 42/2021 melarang PFOS (CAS 1763-23-1) di bidang pestisida (hasil penelusuran JDIH BPK). Tidak ada baku mutu nasional yang wajib.

Agar Pasal 278 benar-benar menangkap limbah mengandung PFAS, tiga hal harus terpenuhi bersamaan. Tidak satu pun terpenuhi saat ini.

  1. Pemicu. Kewajiban uji baru muncul bila limbah “terindikasi”. Tidak ada baku mutu, kewajiban pemantauan, pedoman teknis, atau butir NIP yang menyebut PFAS, sehingga tidak ada yang menimbulkan indikasi.
  2. Alat uji. LD50 mengukur letalitas akut pada hewan uji. PFAS berbahaya pada dosis kronis yang jauh di bawah ambang letal, sehingga uji ini cenderung meloloskan limbah yang akan gagal pada standar PFAS modern.
  3. Tabel ambang. Lampiran XI ternyata tidak hanya memuat logam. Ia memuat 16 parameter logam dan anorganik, 6 anion, sekitar 36 senyawa organik (benzena, benzo(a)pirena, DEHP, pelarut terklorinasi, fenol), 8 pestisida organoklorin, dan 6 parameter tambahan, tetapi tidak satu pun senyawa PFAS (Lampiran XI PP 22/2021).

Temuan ketiga mengubah bentuk diagnosisnya. PFAS tidak tertangkap bukan karena TCLP dirancang hanya untuk logam, tetapi karena PFAS tidak pernah ditambahkan ke daftar organik yang sebenarnya sudah panjang. Konsekuensinya praktis: menambahkan parameter PFAS ke Lampiran XI adalah perubahan teknis, bukan perancangan ulang rezim. Perlu diingat pula bahwa dokumen yang beredar sebagai “Lampiran X” atau “Lampiran XI” PP 22/2021 sering keliru; sebagian sebenarnya lampiran Permen LHK 6/2021 (Berita Negara 2021 Nomor 294). Periksa sumber lampiran sebelum mengutipnya.

Permenkes 2/2023 menjadi kasus kontrol yang bersih. Penelusuran atas seluruh teks resminya, lebih dari 53.000 kata, tidak menemukan satu pun kemunculan PFAS, PFOA, PFOS, atau akar kata perfluor (teks resmi Permenkes 2/2023). Daftar parameter organik khususnya (aldrin, dieldrin, endrin, heptaklor, klordan, DDT, toksafen, mireks, PCB, HCB, dan lain-lain) hampir sama dengan daftar POPs pendiri 2001. Daftar itu tidak menyerap listing PFOS 2009, padahal instrumennya sudah berganti dua kali sejak itu. Klausul “termasuk namun tidak terbatas pada” membuka ruang bagi pemerintah daerah menambah parameter, tetapi tidak ada yang mengarahkan siapa pun untuk melakukannya.

e. Menimbang: cakupan nyata atau ilusi?

Posisi A (cakupan nyata, walau sempit). Pasal 278 sengaja dirancang sebagai mekanisme penangkap umum karena perancangnya tahu daftar tertutup tidak akan pernah mengejar dunia zat berbahaya. Jalur bioassay tidak memerlukan nama zat. Ada tiga instrumen positif yang menyebut PFOA atau PFOS. Indonesia terikat pada listing LC-PFCA sebagai pihak Stockholm. Menurut posisi ini, kekurangannya ada pada penegakan, bukan cakupan.

Posisi B (cakupan ilusi). Setiap mekanisme posisi A memerlukan tindakan afirmatif yang tidak dihasilkan sistem. Indikasi tidak pernah muncul, tabel ambang tertutup untuk PFAS, alat uji tidak cocok dengan profil toksikologinya, dan tiga instrumen positif itu masing-masing sukarela, turunan dari skema sukarela, atau berlaku di satu kota.

Bab ini menilai posisi B lebih kuat, dengan rumusan yang lebih tepat: hukum Indonesia memiliki arsitektur penangkapan berbasis karakteristik tetapi tidak memiliki instrumentasi yang membuatnya bekerja untuk PFAS. Jalurnya cukup secara hukum tetapi lembam secara administratif. Cacatnya bukan pada perumusan Pasal 278, yang dirumuskan dengan baik, melainkan pada penetapan standar: tidak ada metode laboratorium terakreditasi, tidak ada ambang, tidak ada kewajiban pemantauan.

Satu soal proporsi melengkapi penilaian ini. LC-PFCA hanya satu deret homolog asam karboksilat (C8 sampai C20) beserta prekursornya, dengan PFOA sendiri dikecualikan karena sudah dilisting terpisah (C.N.672.2025). Listing itu tidak menyentuh PFAS rantai pendek yang menjadi pengganti industri. Dibandingkan dengan definisi REACH yang menjangkau lebih dari 10.000 zat (Suffill dkk., Environmental Sciences Europe), klaim “PFAS sudah tercakup karena Indonesia pihak Stockholm” mencampuradukkan listing satu subkelas dengan pengaturan satu kelas.

5. Konvensi Basel: Larangan di Atas Kertas, Tuas di Tangan Pabean

a. PIC dan tiga entri plastik

Konvensi Basel berlaku sejak 1992 dan mengendalikan perpindahan lintas batas limbah berbahaya lewat prosedur Prior Informed Consent (PIC): negara pengekspor wajib memperoleh persetujuan tertulis negara pengimpor sebelum pengapalan (Wang dkk., IJERPH). Indonesia mengaksesinya 20 September 1993 lewat keputusan presiden, bukan undang-undang, berbeda dari pola UU 19/2009 dan UU 11/2017.

Keputusan BC-14/12 (COP-14, Mei 2019, usulan Norwegia) mengubah tiga lampiran sekaligus, berlaku 1 Januari 2021 (teks keputusan BC-14/12):

EntriLampiranIsiAkibat hukum
A3210Annex VIIIPlastik yang terkontaminasi konstituen Annex I hingga berkarakteristik Annex IIILimbah berbahaya, PIC penuh
Y48Annex IIPlastik dan campurannya, kecuali yang berbahaya dan polimer tunggal yang bersih”Limbah lain”, tunduk PIC
B3011Annex IXPlastik bersih yang ditujukan untuk daur ulang ramah lingkunganDaftar hijau, di luar PIC

Entri lama B3010 berakhir 31 Desember 2020. Amandemen lampiran Basel tidak otomatis universal: pihak punya waktu sampai 24 Maret 2020 untuk menyatakan tidak menerima. Turki memakai hak itu, sementara Kanada dan Tiongkok semula menolak lalu menerima (BRS Secretariat).

Keputusan BC-15/18 (COP-15, Juni 2022, usulan Ghana dan Swiss) memperluas pola itu ke limbah elektronik. Sejak 1 Januari 2025 seluruh limbah elektronik tunduk PIC, lewat entri Y49 (Annex II) untuk yang tidak berbahaya dan A1181 (Annex VIII) untuk yang berbahaya (Sekretariat Basel, E-waste Amendments). Tabel status Sekretariat mencatat tanggal berlaku bagi Indonesia 1 Januari 2025, artinya Indonesia tidak menyatakan penolakan dan terikat tanpa ratifikasi terpisah (status ratifikasi). Bahan bab ini tidak menemukan instrumen domestik yang secara khusus mentransposisi entri Y49 dan A1181.

b. Tiga logika persetujuan

Mahasiswa perlu membedakan cara sebuah perubahan konvensi mengikat, karena di situ letak jawaban atas pertanyaan “sejak kapan Indonesia terikat”.

InstrumenJenis perubahanLogika persetujuanAkibat bagi Indonesia
Stockholm, listing Annex A/B/CAmandemen lampiranOpt-out dalam satu tahun, kecuali ada deklarasi Pasal 25(4)Terikat otomatis, sepanjang tidak ada penolakan atau deklarasi
Basel, entri plastik dan limbah elektronikAmandemen lampiranOpt-out dalam tenggat yang ditetapkanTerikat sejak 2021 (plastik) dan 2025 (limbah elektronik)
Basel Ban Amendment (Pasal 4A)Amandemen batang tubuhOpt-in: ratifikasi, berlaku setelah 66 ratifikasiTerikat karena meratifikasi 2005

Pola ini menjelaskan mengapa perubahan lampiran dapat mengikat Indonesia tanpa dokumen hukum nasional baru, dan mengapa celah transposisi selalu terbuka.

c. Ban Amendment dan posisi Indonesia

Ban Amendment menyisipkan Pasal 4A yang melarang ekspor limbah berbahaya dari pihak Annex VII (OECD, Uni Eropa, Liechtenstein) ke pihak non-Annex VII. Ia berlaku 5 Desember 2019 setelah ratifikasi Kroasia melengkapi 66 ratifikasi (CIEL). Indonesia bukan pihak Annex VII, jadi ia termasuk pihak yang dilindungi. Bersama Swiss, Indonesia memimpin Country-Led Initiative (keputusan BC-10/3) yang membantu mengantarkan amandemen itu berlaku (Basel Action Network).

Ratifikasi 2005 ini data diagnostik. Ketika sebuah isu menyentuh kepentingan nasional yang punya juru bicara kelembagaan, transmisi berjalan cepat. Diagnosis “kapasitas administratif lemah” karena itu terlalu kasar; kecepatan transmisi tampaknya bergantung pada siapa yang berkepentingan mendorongnya.

d. Larangan tanpa badan yang menarik tuasnya

Di sinilah temuan kunci bagian ini. Basel termasuk sedikit perjanjian lingkungan yang memuat pembatasan dagang dalam teks operatifnya. Pasal 4 ayat (5) melarang pihak mengekspor ke, atau mengimpor dari, bukan pihak kecuali lewat perjanjian Pasal 11, dan Ban Amendment menambah larangan Pasal 4A. Kajian komparatif CIEL menempatkan Basel bersama CITES dan Protokol Montreal sebagai rezim yang mengandalkan pembatasan dagang sebagai “gigi” (CIEL, Non-Party Trade Provisions in MEAs).

Tetapi larangan dagang hanya bergigi bila ada yang menggigitkan. CITES punya Standing Committee yang dapat merekomendasikan penangguhan perdagangan terhadap negara yang tidak patuh; pada rapat SC77 hampir dua puluh negara diproses, dan perdagangan kayu kosso dari Nigeria ditangguhkan sejak 2016 (TRAFFIC). Basel tidak memiliki padanannya. Komite kepatuhannya bernama resmi komite yang mengelola mekanisme untuk mendorong pelaksanaan dan kepatuhan, dan bekerja secara fasilitatif: membantu pihak yang kesulitan, bukan menangguhkan perdagangannya. CSIS menyebut Basel menetapkan prosedur soft law yang penegakannya bergantung pada langkah masing-masing negara (CSIS). Hasilnya, perdagangan limbah ilegal disebut sebagai “a high-profit and low-risk crime”, dengan keuntungan yang diperkirakan USD 10 sampai 12 miliar per tahun (Basel Institute on Governance).

Jadi rumusan yang tepat: Basel memiliki pembatasan dagang di atas kertas, tetapi tidak memiliki badan yang menarik tuasnya. Tuas itu ada di tangan kepabeanan nasional. Contoh yang dikutip CSIS justru Indonesia: pada 2019 Indonesia mengembalikan hampir 250 kontainer limbah ke Amerika Serikat, Inggris, Prancis, Jerman, dan Australia, serta memeriksa ribuan lainnya. Pengembalian itu terjadi lewat hukum kepabeanan dan larangan impor Indonesia sendiri, bukan lewat mekanisme institusional Basel.

e. Hukum impor Indonesia dan titik lemahnya

Larangan pokoknya sudah dibahas di buku S1: Pasal 69 ayat (1) UU 32/2009 sebagaimana diubah UU 6/2023, sanksi Pasal 106, larangan memasukkan sampah dalam Pasal 29 UU 18/2008, dan izin impor limbah nonB3 sebagai bahan baku dalam Lampiran III Permendag 20/2021 sebagaimana diubah Permendag 25/2022 (ringkasan Klinik Hukumonline).

Pertanyaan S2-nya bukan apa larangannya, melainkan di mana larangan itu bocor. Persoalan impor sampah plastik terletak pada kontaminasi di dalam bal yang diimpor secara sah sebagai bahan baku, bukan pada pengapalan yang sejak awal dinyatakan sebagai limbah B3. Arsitektur pengendaliannya lengkap. Titik kontrolnya satu: pemeriksaan fisik oleh petugas pabean atas muatan yang dokumennya tampak sah.

f. Kritik terhadap pendekatan larangan

Seminar juga perlu mendengar kritik yang lebih mendasar. Yang (2020) berargumen bahwa pembatasan dagang ala Basel tidak menghentikan aliran limbah berbahaya dan tidak melindungi negara rentan. Pembingkaian Utara-Selatan, menurutnya, mengabaikan bahwa integrasi ekonomi global telah menjadikan limbah berbahaya itu sendiri komoditas. Ia mengusulkan pembangunan kapasitas di negara pengimpor dan insentif bagi negara yang mampu mengolah, bukan larangan menyeluruh (Yang, Review of Policy Research).

Bukti Indonesia memberi dua catatan. Kapasitas pengolahan tidak menjawab kontaminasi tersembunyi, dan kasus Batam menunjukkan aliran limbah dari negara bukan pihak, tempat logika insentif bagi importir yang mampu tidak punya kerangka perjanjian. Kritik Yang kuat sebagai gugatan atas efektivitas larangan, lebih lemah sebagai resep pengganti.

6. Sintesis: Di Mana Jembatan Itu Putus

RezimInstrumen keterikatanPenerjemah domestikTitik putusJenis kegagalan
StockholmUU 19/2009NIP, PP 74/2001, Lampiran PP 22/2021, Permenkes 2/2023NIP berhenti di COP-9; parameter air minum membeku pada daftar 2001Transmisi
MinamataUU 11/2017Perpres 21/2019, Permendag 75/2014Target PESK dan kesehatan lewat; larangan dagang tidak ditegakkanRancangan dan pelaksanaan
PFASStockholm (sebagian)Pasal 278 PP 22/2021, Lampiran XI, Permenkes 2/2023Tidak ada pemicu, alat uji, dan ambangTransmisi
BaselKeppres 61/1993; Ban Amendment 2005UU 32/2009, UU 18/2008, Permendag 20/2021, hukum kepabeananKontaminasi dalam impor sah; tidak ada badan internasional yang menegakkanPenegakan bertumpu pada pabean

Tiga pola muncul. Keterikatan bergerak lebih cepat daripada hukum nasional karena amandemen lampiran berlogika opt-out, sementara hukum nasional tidak mengenal pemicu pemutakhiran. Di mana norma domestik ada, persoalannya bergeser ke insentif dan penegakan. Dan jalan keluar termurah sering teknis: menambah parameter PFAS ke Lampiran XI dan Permenkes 2/2023 tidak memerlukan undang-undang baru.

Periksa sebelum mengutip

Beberapa rujukan yang masih beredar di silabus dan artikel sudah usang: PP 101/2014 dicabut PP 22/2021; entri Basel B3010 berakhir 31 Desember 2020; Permendag 84/2019 dicabut Permendag 20/2021; Permendag 18/2021 dicabut Permendag 47/2025 dan berbeda pokok dari Permendag 20/2021; target PESK 2025 dan kesehatan 2020 Perpres 21/2019 tidak lagi prospektif; empat MCL PFAS EPA selain PFOA dan PFOS diumumkan akan dicabut. Status seperti ini berubah setiap semester dan wajib diverifikasi ulang.

C. PENUTUP

1. Rangkuman

Indonesia terikat pada Konvensi Stockholm, Minamata, dan Basel, tetapi keterikatan itu belum banyak diterjemahkan menjadi parameter yang dapat ditegakkan. LC-PFCA diperkirakan mengikat Indonesia sekitar 16 Desember 2026, sementara NIP berhenti di COP-9. Dua tenggat Perpres 21/2019 lewat karena target ditetapkan tanpa menyentuh insentif di hulu. Pasal 278 PP 22/2021 menyediakan arsitektur penangkapan PFAS yang sah tetapi lembam. Larangan dagang Basel ada di atas kertas, tetapi penegakannya bergantung pada pabean nasional.

2. Latihan / Soal Diskusi

  1. “Indonesia sudah terikat pada listing LC-PFCA, karena itu PFAS sudah diatur di Indonesia.” Uraikan dua lapis pertanyaan hukum yang tercampur dalam kalimat itu, lalu nilai sejauh mana masing-masing benar.
  2. Perpres 21/2019 masih berlaku, tetapi tenggat PESK 2025 dan kesehatan 2020 sudah lewat. Apa status hukum sebuah target yang lewat dalam peraturan presiden? Bandingkan kemungkinan menjadikannya dasar gugatan warga negara dengan dasar gugatan lain yang tersedia.
  3. Bandingkan ketahanan politik penetapan PFOA dan PFOS di bawah CERCLA dengan baku mutu air minum di bawah Safe Drinking Water Act. Bentuk hukum mana yang lebih tepat ditiru Indonesia bila hendak mengatur PFAS, dan mengapa?
  4. Basel dan CITES sama-sama memuat pembatasan dagang. Mengapa CITES dapat menangguhkan perdagangan suatu negara sedangkan Basel tidak? Apakah perbedaan itu soal teks, lembaga, atau kepentingan para pihak?

Tugas riset. Pilih satu listing Konvensi Stockholm sejak 2009 (PFOS, PFOA, PFHxS, atau LC-PFCA). Telusuri seluruh jejaknya di hukum Indonesia: NIP, Lampiran IX sampai XI PP 22/2021, Permenkes 2/2023, peraturan sektoral, dan peraturan daerah. Susun garis waktu dari tanggal listing sampai tanggal kemunculan pertamanya sebagai parameter yang wajib, atau nyatakan bahwa kemunculan itu belum ada. Tulis dalam 3.000 kata dan akhiri dengan usulan perubahan paling kecil yang dapat menutup celahnya.

3. Studi Kasus: Kontainer Limbah Elektronik di Batu Ampar, Batam (2025)

Basel Action Network mengirim sebelas peringatan resmi kepada Kementerian Lingkungan Hidup antara Maret dan Oktober 2025. Peringatan itu mendokumentasikan lebih dari 600 kontainer yang diduga berisi limbah elektronik dari Amerika Serikat ke Indonesia. Pada 22 September 2025 upaya Menteri Lingkungan Hidup menyegel salah satu perusahaan importir batal. Bea Cukai Batam kemudian menemukan 316 kontainer barang elektronik bekas: 129 milik PT Esun Internasional Utama, 164 milik PT Logam Internasional Jaya, dan 23 milik PT Batam Battery Recycle Industries. Dari jumlah itu, 74 terbukti berisi limbah elektronik yang tergolong limbah B3 dan disegel. Perusahaan disangka melanggar Pasal 53 ayat (3) UU Kepabeanan, Pasal 69 UU 32/2009, dan Pasal 71 ayat (1) PP 41/2021 tentang kawasan perdagangan bebas. Surat Deputi Penegakan Hukum Nomor P.171/I/GKM.2.1/10/2025 tertanggal 2 Oktober 2025 meminta seluruh kontainer dikembalikan ke Amerika Serikat. Per awal November 2025 kontainer masih di pelabuhan, dan soal reekspor diserahkan kepada pemilik (Mongabay Indonesia).

Pertanyaan analisis:

  1. Amerika Serikat bukan pihak Konvensi Basel. Ketentuan Basel mana yang tetap relevan bagi Indonesia sebagai negara pengimpor, dan apa akibatnya terhadap kewajiban negara pengekspor untuk menerima kembali limbahnya?
  2. Pemberitaan tidak menyebut entri A1181 dan Y49 yang berlaku sejak 1 Januari 2025. Dasar hukum domestik yang dipakai adalah larangan umum limbah B3. Apakah ketiadaan transposisi khusus melemahkan penanganan kasus ini? Bagaimana dengan kontainer yang berisi limbah elektronik tidak berbahaya (Y49)?
  3. Siapa yang menanggung biaya bila pemilik tidak melakukan reekspor? Uraikan pilihan hukum yang tersedia bagi pemerintah, termasuk jalur pidana, administratif, dan perdata.
  4. Bandingkan kasus ini dengan pengembalian hampir 250 kontainer pada 2019. Apa yang berubah dalam enam tahun, dan apa yang tetap sama dalam arsitektur penegakannya?

4. Agenda Riset

  1. Deklarasi Pasal 25 ayat (4) Stockholm. Apakah Indonesia pernah membuat deklarasi opt-in? Bila tidak, bagaimana kedudukan amandemen lampiran yang mengikat otomatis dalam sistem hukum nasional yang mensyaratkan pengesahan menurut UU 24/2000? Pertanyaan ini menyentuh teori hubungan hukum internasional dan hukum nasional di Indonesia yang belum tuntas.
  2. Pemicu indikasi dalam Pasal 278 PP 22/2021. Adakah satu saja izin lingkungan, dokumen AMDAL, atau tindakan penegakan yang pernah memerintahkan uji karakteristik terhadap limbah mengandung PFAS? Temuan positif akan mengubah diagnosis dari “lembam” menjadi “laten”. Isi parameter uji sub-kronis dalam Lampiran X juga belum diperiksa dalam bahan bab ini.
  3. Akibat hukum target yang lewat. Bagaimana pengadilan Indonesia memperlakukan target kuantitatif dalam peraturan presiden yang tidak tercapai? Penelitian doktrinal atas gugatan warga negara dan perbuatan melawan hukum oleh penguasa dapat menjawabnya.
  4. Pemerintah daerah sebagai penerjemah cepat. Peraturan Wali Kota Padang 42/2021 melarang PFOS lebih dulu daripada pemerintah pusat. Apakah ini anomali atau pola? Pada tingkat mana transposisi listing baru paling mungkin terjadi, dan mengapa?
  5. Rekam jejak penegakan Basel setelah 2019. Belum ditemukan data sistematis tentang penolakan ekspor, penuntutan, atau tindakan kepatuhan sejak Ban Amendment berlaku. Tanpa data itu, klaim bahwa pembatasan dagang Basel bergigi atau tidak bergigi masih bertumpu pada sumber sekunder.

5. Daftar Pustaka

Sumber Primer

Sumber Sekunder

6. Tautan Terkait

Buku Ajar Hukum Lingkungan | BAB 2

Graph View

Backlinks